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菅义伟内阁的仓促终结

huazhu 资讯 2021-10-08 09:22:23 29 0

由于新冠肺炎疫情在东京奥运会结束后出现显著反弹,执政刚满一年的菅义伟最终宣布退出下一任首相之争。这届“没有安倍的安倍内阁”,并不曾为日本开辟出新的经济和社会转型之路,反而再度暴露出“行政力量至上”权力结构的缺陷。在9月底自民党总裁选举中产生的新党魁,任务也将变得空前繁重和急迫。

2020年9月26日,刚刚接替安倍晋三出任日本首相的菅义伟(左一)视察在“3·11”大地震中严重损毁的福岛第一核电站。2021年9月3日,在执政尚不满一年的情况下,菅义伟提前公布了无意寻求连任的决定( IC photo 供图)

“很难想象,菅(义伟)首相作为12年前麻生太郎内阁倒台的亲历者,竟没有从那段经历中吸取任何教训。假如他选择在去年支持率相对坚挺、党内意见较为一致的背景下解散众议院,将会提前赢得四年的稳固执政期。但内阁在疫情防控和选举时间的问题上出现了重大误判,如今只能接受执政一年就告终结的局面。”9月3日,在日本首相菅义伟发表放弃参加自民党总裁选举的声明,并表态准备在10月宣布辞职之后,资深政治评论家、日本经济新闻社政治部长吉野直也不无感慨地告诉本刊。

菅义伟本人在新闻发布会上给出的解释是,“应对疫情和(自民党)总裁选举活动”都是至关重要之事,需要牵制大量精力,“不可兼顾”。他本人“希望能专心应对疫情感染的扩大”,因此决心退出9月29日的党内选举。不过,局内人一望即知,这不过是为保全颜面而拼凑出的说辞——短短一个半月之前,7月17日,菅义伟还在电视讲话中表示,自己将以“参选党总裁、寻求连任(首相)”作为目标。8月31日,《读卖新闻》曝出菅义伟有意在9月初调整自民党高层的人事安排,随后解散众议院、提前举行全国大选,继而以“胜选首相”的身份参与党魁角逐。但这项计划在随后几天内遭遇了重大挫折:先是自民党执行部最重要的十位高层人物(俗称“党十役”)在9月1日宣布拒绝支持先选首相、后选党魁的方案;接着在9月2日,麻生太郎和安倍晋三两位前首相经过闭门会谈,最终确认不会动员其派系力挺菅内阁。形势逆转之下,菅义伟唯有接受现实,提前宣布自己退出党魁和首相之争。

从2020年9月16日接替健康状况不佳的安倍出任内阁总理大臣(首相),到2021年9月3日提前公布任职终结的消息,菅义伟这位人称“令和大叔”的日本政治家,在首相之位上只待了短短一年。即使考虑到当代日本政坛素有“长短相继”(一位长期任职的首相之后必有多名过客式阁揆)的惯例,这种情形也多少令人感到错愕。毕竟,一年前出任首相之时,菅义伟内阁的民间支持率一度高达74%,是日本政治史上排名前三位的纪录。即使到了2020年11月,菅内阁的支持率仍然高达60%以上。诚如吉野直也所言,假如菅义伟在那时就下定决心,立即解散众议院并举行大选,如今早就可以高枕无忧,甚至有望创造自民党一党包揽半数以上议席的局面。然而在徘徊犹豫之中,“令和大叔”错失了良机,也因此导致自己再也无法寻求连任首相。

“菅义伟内阁的提前终结,根本原因是在经济和疫情防控的平衡中出现了误判。”资深经济分析师、彭博社驻东京记者野原良明告诉本刊,“菅首相没有选择大刀阔斧的‘封城’等举措,而是在全国大部分地区维持了最低限度的防控政策,只对东京等出现确诊病例激增的大城市采用果断的应对,以此避免了经济衰退和大规模失业。但这种做法也容易造成民众的心理疲劳。尤其是东京在2021年已经四次宣布进入紧急状态,奥运会之后的第三波疫情暴发更是超过此前的总和,民众当然会开始怀疑政治家的决定。”至于菅义伟本人曾经承诺的“经济数字化转型”和加码环保政策,直到2021年7月才宣告启动,迄今尚未取得任何像样的进展。从“竭诚拥护”到“四面楚歌”,自然也就变得顺理成章——菅义伟从来不是一位以个人魅力著称的领导人。

在菅义伟宣布退选的消息传出之后,9月3日,东京证券股价指数(TOPIX)上涨1.61%,创造了1990年以来的最佳纪录。东海东京证券调查中心首席全球策略师平川昇二认为:“在和执政失败的菅义伟内阁切割之后,自民党依然有望在10月的全国大选中获胜。而新内阁大概率将出台更加激进的经济刺激政策,这是证券市场看好日本迎来新首相的原因。”而在9月17日自民党总裁选举的报名截止之前,四位角逐者已经先后产生:一年前曾经和菅义伟竞争的河野太郎、岸田文雄两位资深政治家再度出战,另外还加上了两位女政治家高市早苗和野田圣子。胜出者将在10月领导自民党参与新的众议院选举,并有大概率成为日本新一任首相。

2021年9月17日,正式登记参选新一任自民党总裁的四位最终候选人河野太郎、岸田文雄、高市早苗和野田圣子(由左至右)出席在东京举行的新闻发布会。这将是自民党历史上竞争最为激烈的一届党魁选举(人民视觉供图)

“安倍的影子”

2020年9月16日,日本政治史上累计在任时间最长(3188天)、连续领导政府超过7年又8个月的首相安倍晋三因为健康原因正式卸任,两天前在党内角逐中脱颖而出的“安倍大管家”菅义伟终于走上前台,成为日本第63任首相。2019年4月1日,正在安倍内阁中担任官房长官的菅义伟曾经面对全国媒体的摄像机镜头举起一块巨大的纸板,宣告了“令和”这一新年号(对应新天皇德仁)的诞生,他因此在国民中获得了“令和大叔”的绰号。不过在日本政界,菅义伟还有一个更著名的绰号叫“安倍的影子”,从中可见其人的个性气质。

“官房长官”这个读起来颇为拗口的职位,在“二战”之前被称为“内阁书记官”,1966年之后升格为国务大臣(部长)级别,直接对首相负责。它的主要工作是协调中央行政机构的日常运转,与国会各党领袖在政策方向上做出沟通,以及向民间公布政府的重大举措,在传媒界是曝光率不亚于首相的角色。对外,官房长官控制着政府对民间发声的渠道;对内,则要处理决策中枢中的各部(行政)、各党(立法)两个层级的关系。由于首相需要经常出访海外、承担外事使命,长期留守东京的官房长官在此时扮演的几乎就是看守首相的角色,称得上是“一人之下,万人之上”。因此,从上世纪70年代开始,由自民党内最被看好的下一代领袖或者首相本人极为信赖的亲信议员担任官房长官就变成了一种惯例。竹下登、宫泽喜一、小渊惠三、福田康夫等日本政治家在成为首相之前,都经历过这个职位的“过渡”。安倍晋三及其父亲也曾在不同时代出任过官房长官。

自从2012年底安倍晋三第二次登阁拜相以来,隐于幕后的菅义伟作为其主要心腹和政策执行者,实权几乎达到历代官房长官之冠,有如幕府将军时代的“笔头家老”(首席家臣)。在将近8年的官房长官任期间,菅义伟不仅深度参与了安倍政权的人事布局和政策议程制定,还曾经打破惯例、直接干预防卫省的关键决策以及NHK播出的涉及政府高层的电视节目,显得锋芒毕露。2019年5月,菅义伟更是以安倍的代言人身份前往华盛顿访问,与美国副总统、国务卿等高官举行会面。从那时起,关于“菅长官可能成为安倍的继任者”的传闻就在东京坊间不胫而走。而菅义伟最终也成功赢得了安倍以及另一位前首相麻生的支持,成功继任首相。

在“后小泉(纯一郎)时代”的2006~2012年,日本政坛曾经出现过“七年七(首)相”的纷乱局面;自民党独占多年的执政权一度落入民主党之手,第一次执政失败的安倍晋三也被迫引退近5年之久。但民主党上台之后对外交事务、自然灾害、派阀斗争等传统问题依旧束手无策的拙劣表现,使得日本主流民意倾向于重新回归传统的“自民党体制”。而安倍在2012年底第二次上台之后,利用了这种舆情,重新巩固了自民党及其政治盟友公明党(通称“自公联盟”)在国会两院的议席优势,并且大幅扩张了以总理官邸为中心的行政机构在政治决策中的权力。作为“安倍的影子”的官房长官菅义伟成为继任首相,正是行政权力在日本一家独大的写照。

“菅义伟从来都不是一位拥有开阔视野的领导人。但他低调务实、重视细节,这可能是他在上任初期颇被民众看好的主要原因。”野原良明告诉本刊。在财政策略上,菅内阁延续了“安倍经济学”的思路,支持日本银行总裁黑田东彦继续推行宽松的货币政策。为了刺激在新冠肺炎“大流行”初期一度遭到抑制的民间消费,菅义伟政府在2020年10月发布了“去旅行”(Go To Travel)的口号,以提供津贴的方式鼓励民众在国内进行短途旅游,随后还下调了全国移动通信业务的收费标准。在银行信贷和政府开支的双重刺激之下,2021年第二季度日本GDP年化增长率恢复到了1.9%,消费者信心指数也出现显著反弹,相较一年前有了一定的复苏迹象。

但在继续发放国民消费金、实现金融业务的数字化转型等事务上,菅义伟内阁延续了安倍时代审核流程冗长、付诸实施缓慢的风格,这使得资本市场以及国民的乐观心理逐渐出现了消退。野原良明指出:“尽管在2020年4月一次性向每位国民发放10万日元的疫情补助之后,日本内阁一直在考虑向低收入家庭发放每户每月6万日元、持续3个月的新补助金,但从2021年5月开始,讨论了一个季度依旧没有付诸实施。在登记受助者信息、发布和疫苗以及现金资助有关的材料时,日本的许多地方政府还在使用老式的手写信件,这使得整个过程的效率变得极为低下。”而以主打移动支付和金融数字化为口号的政府机构“数字厅”,从菅义伟上台的第一周起就被树立为重点发展的项目,却一直延宕到不久前的2021年9月1日才成立,速度可见一斑。

和经济复苏的缺乏新意相比,更令人诟病的是新政府在东京奥运会问题和疫情防控政策上的一意孤行。从2020年夏天起即被推迟的东京奥运会,一度被日本政府视为重要的经济增长“强心针”。据大和总研(大和证券下属研究机构)调查本部副本部长、经济分析师铃木准估计,在最理想的情况下,参会运动员以及国内外游客将在两个月时间里给东京带来2079亿日元(约合19亿美元)的本地消费额;高盛集团预测的“奥运经济”规模更是高达76亿美元,其中14亿美元来自外籍观众。出于这种考虑,过去一年里,整个日本从政府到企业对奥运会都做出了毕其功于一役的姿态,使得这场大会最终变得“因太大而不能停”——当东京都政府在2021年3月初最终确认因为日本疫苗接种率过低、疫情仍在反复,不适合公开举办大型体育赛事之后,菅义伟政府只能别出心裁地强推“闭门办会”方案,结果非但不曾获得预期收益,反而埋下了东京疫情反弹的伏笔。

“虽然不能断言菅义伟政府把举办奥运会的重要性置于疫情防控之上,但我们的的确确看到,日本政府在防疫决策上暴露出了散漫、迟缓的缺陷,同时又接二连三地渲染奥运会非办不可,这难免会激起一些民众的反感。”早稻田大学政治经济研究所助理研究员罗伯特·费伊(Robert Fahey)告诉本刊。而日本政府在至关重要的疫苗接种问题上的怠惰,与其国力显得极不相称。吉野直也告诉本刊:“作为控制疫情的关键措施,日本的新冠疫苗采购和接种从一开始就比其他发达国家落后一大步。虽然菅内阁随后借助自卫队的人力、物力以及与医药企业的谈判,从今年6月开始启动了针对上班族的‘职场接种’计划,但实施仅仅四天后就宣布由于疫苗短缺,暂停受理新增企业的申请。这种前后不一的做法引发了民间的不安,对政府的不信任也因此加剧。”

实际上,菅义伟内阁提前倒台的信号,在今年8月22日的横滨市市长选举中就透露出来了。在这次选举中,自民党资深众议员、前国务大臣小此木八郎以个人身份出战(地方选举不以政党为单位),获得了菅义伟本人的亲自支持,却以21.62%的惨淡得票率不敌政治素人出身的医学院教授山中竹春。而横滨市恰恰是菅义伟本人政治生涯的起点,也是他当选为众议院议员的选区所在地。为了支持政治恩师之子(菅义伟曾经担任过小此木八郎之父小此木彦三郎的秘书),菅义伟不惜在自民党内部挑起争端,最终动用了执政党在神奈川县的全部政治资源去支持小此木的竞选活动。而一俟败讯传出,党内的质疑之声随即开始升腾——各大派阀逐渐怀疑菅义伟是否有足够的统率力领导自民党赢得大选,他作为党魁的身份又能否赢得主要派系的支持。在此背景下,菅义伟“先选首相,后选党魁”的布局遭到了党内一致反对,这位“安倍的影子”只得提前宣布引退。

2021年9月9日,东京新宿街头的电视屏幕正在播放菅义伟首相的全国讲话。由于新冠肺炎疫情在奥运会结束后出现反弹,菅义伟政府宣布将东京都和其余18个县的紧急状态延长到9月30日(人民视觉供图)

逐鹿者们

作为战后日本最重要的政党以及执政联盟的长期主导者,自民党实行的是约定俗成的“总理总裁制”。简言之,在本党通过大选赢得国会控制权继而获准组阁的前提下,党总裁和首相必须由同一人出任。由于战后宪法并未直接规定日本首相的任职期限,一位自民党籍国会议员理论上可以担任首相的最长连续年限,主要是由他赢得总裁选举的次数以及党魁的任期来决定的。2017年自民党修改党则之后,党总裁的单届任期被延长到了3年,最多可连任3届。若“总理总裁”在其有效任期内主动辞职,则递补者仅能继承其两项职务剩余的任期。菅义伟在2020年接替安倍时,采取的便是类似的模式——作为递补党总裁,他的当届党魁任期最长只能延续到2021年9月新选举前;作为内阁首相,他的当届任期也只能延续到2021年10月新众议院选举。

日本经济新闻社政治部次长、资深政治记者岛田学告诉本刊,2020年9月安倍晋三辞去自民党总裁一职时,由于其上一个任期尚未结束,因此采取的是相对封闭的“两院议员总会”选举模式。按照这种模式,自民党所属的全体国会议员(共394人)每人拥有一票,同时全国47个都道府县的基层党组织候选人(每个基本行政单位有3个名额)拥有141票,总共535票来决出继任党魁。在这种模式下,决定胜负的主要是党内派系之间的协调以及前代党总裁的授意。菅义伟正是在安倍所属的细田派以及麻生派的支持下,成功赢得了票选。

但2021年9月的情况却有所不同。此次选举之际,安倍—菅两人始于2018年的三年完整党魁任期已经结束,将要举行的是正式的自民党大会。在大会上进行的总裁选举,国会票和地方票所占的比重变成了1∶1。换言之,在383名两院议员(由于自民党所属的两院议员在过去一年里出现了改选失利、因病去世、主动辞任等变动,因此总数略有下降)各持一票的情况不变的前提下,地方票总数也变为383张,并且是由全国113万名正式党员投票产生。在此情形下,即使一名参选者得不到自民党内部势力较大的几个派阀的支持,只要他能争取到足够多的地方票,同时尽可能吸引无派阀中间派议员的支持,仍有爆冷当选的可能。在1978年计入地方票之后的第一届党魁选举中,大平正芳就是凭借在地方势力中的经营,击败了谋求连任的福田赳夫。

不出观察家所料的是,一年前在“两院议员总会”模式下被菅义伟击败的岸田文雄和河野太郎,此番再度披挂上阵,成为最先登记注册的党魁候选人。曾任自民党政务调查会长的岸田文雄,在过去数年一度被视为安倍晋三最心仪的继任者,也是拥有46名两院议员的党内派系“宏池会”(岸田派)的成员。但在2020年初的新冠疫情应对中,岸田没能说服执政党一致赞成首相提出的低收入家庭补助金方案,反而在派阀倾轧中弄得进退失据,因此遭到边缘化。此番再度参选,他提出的口号是“启动30万亿日元规模的经济刺激计划,并改善全国医疗资源分布不均的局面”。岸田也是主要候选人中最被资本市场看好的一位,对金融业务相当熟悉。

出身政治世家的前防卫大臣河野太郎,自2017年以来受认可度持续上升,在历次党魁选举中都是举足轻重的人物。2021年1月,河野更是被菅义伟任命为“新冠肺炎疫苗接种推进担当大臣”,努力协调制药企业、医院、物流公司等各方面的关系,在日本民间获得了“疫苗沙皇”的绰号,极受好评。在自民党内部,他是拥有56名两院议员的“志公会”(麻生派)的成员,但与派阀领袖、前首相麻生太郎若即若离。麻生曾经不止一次在公开场合批评河野年少成名、“缺乏一般性的常识”,认为其固执的个性不足以应对风云诡谲的党内斗争。不过河野在民意调查中的支持率长期领先于岸田,被一般日本民众视为改革经济体制和产业结构的不二人选。

两位资深女性众议员的参选,是本次自民党大会的亮点之一。60岁的前总务大臣高市早苗从安倍晋三第一次组阁时起就是后者的忠实追随者;共同社援引政界内部人士消息称,她也是安倍唯一公开支持的党内候选人,曾经表态称当选后将会延续“安倍经济学”的刺激政策。但高市长期以来否定历史问题的言论在中韩两国曾经激起过公愤,在公众心目中形象也不够鲜明。就这一点而言,她显著落后于直到9月16日才报名参选的野田圣子——前邮政大臣野田的参选口号是:“打造女性、儿童、老年人和残疾人都能够在社会上积极生活下去,展现个人价值的传统政治观。”她在老龄化和性别问题方面的丰富应对经验也是日本民众相当期待的。

值得一提的是,长期以政坛改革家自居、担任过防卫大臣和自民党干事长的石破茂此次并未参选。作为安倍—菅政权最激烈的批评者,他表态支持河野太郎,另一位党内政治新秀、前首相小泉纯一郎之子小泉进次郎也赞成由河野继任党魁。野田圣子则是无派系议员看好的候选人。除去宏池会以外,自民党内的其他6个主要派阀竟无法产生一致拥护的对象,反而频繁出现分裂和内讧,这也是此次党魁选举最令人感兴趣之处。

2021年初,戴口罩的东京市民在购物中心内购买糕点。在新冠疫苗政策上决策迟缓,被视为菅义伟政权提前终结的重要原因之一( IC photo 供图)

日本的变与难变

“普通日本人已经看厌了菅义伟那张一成不变的脸。”国际咨询公司HIS Markit驻东京的经济学家田口晴美在今年8月的一次访谈中表示“人们需要他解决问题,但他的沟通方式要么是岔开话题,要么是重复过时的老话,这令所有人感到沮丧”,“不管菅义伟的继任者是何许人,日本都需要他交出一份更详尽的答卷”。

是的,菅义伟的任期之短出乎所有人的意料;但一旦自民党在9月29日选出了新任总裁,他们在10月丧失众议院控制权的可能性依旧微乎其微。2014年底第47届众议院选举之后,由自民党和公明党组成的执政联盟在众院475个议席中占据326席,构成了占比2/3以上的“超级多数”。反对党在立法程序上挑战执政联盟的可能性自此被彻底消弭;相反,安倍政权却可以频繁借助“强制通过”(依靠超级多数,硬性发起议案表决并迅速通过)的手法,推进其“向右转”的政治布局。2017年大选中,“自公联盟”维持了323席的不倒优势,而主要在野党民主党却陷入大分裂,完全无力挑战。在即将到来的2021年10月大选中,从昔日的民主党中分裂出的三个小党将各自参选,当然不足以撼动自民党的议席优势。下一任日本首相仍将是一位自民党人。

但日本需要自民党政权做出的,却远不只是因循守旧的拖延。曾经任职于安倍内阁官房的第一生命经济研究所经济调查部长新家义贵告诉本刊:“通过把政府支出增幅由2%上调到5.4%,日本在2021年第二季度成功避免了经济负增长。但和其他主要经济体相比,我们的复苏依然乏善可陈,出口和私人消费的反弹都不尽如人意。”这些困境涉及的不仅是新冠肺炎“大流行”下全球供应链的振荡,还有日本经济自身的结构性问题:高龄少子化导致的劳动力短缺、公私债务高企、国内市场萎缩、在应对气候变化等全球挑战方面动作迟缓……

“很难指望新首相会在宏观经济政策方面做伤筋动骨的调整。”前世界银行顾问、彭博社高级经济学家增岛雄树在今年8月的一次访谈中指出,“出台与美国类似的刺激政策是当然之举,但考虑到对债务规模的控制,政府会寻求折中。这意味着他们很难兼顾前瞻性的考虑。”类似的情况在“安倍经济学”(Abenomics)的实验中已经演绎过一次了——2012年底重新上台之后,安倍晋三高调宣布将以货币贬值和量化宽松、扩张性财政政策以及复兴民间产业投资这“三支箭”作为自己的经济政策标签,带领日本度过“失落的三十年”。但到2020年安倍辞职前夕,日本的GDP增长率却由8年前的0.9%进一步回落到了0.27%,其间的峰值(2016年)也不过是2.17%,毫无“复兴”的气象。这种仅凭刺激政策拉动的“小步快走”策略,对由来已久的痼疾几乎毫无价值。

从2005年起,日本每年去世国民的数量已经超过了新生婴儿数。倘若这一趋势得以延续,到21世纪末,全日本的总人口将重新回到5000万级的水平,恰好和明治维新时代的规模相当。然而两个“五千万国家”的意蕴却相去甚远:度过了明治、大正年代蓬勃向上的增长期以及漫长的昭和跌宕期,经由平成纪元“失去年代”的转折,进入令和时代的日本已经走在了持续收缩的轨道上。它的经济发展水平和社会成熟程度依旧处于世界领先水平,但已经不可逆转地进入了收缩期,在人口老龄化、长期通货紧缩乃至“内向化”的心理状态中艰难向前。而不愿接受改变的菅义伟内阁的仓促终结,不过是这一长期的系统变化中,一个不大不小的注脚罢了。


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